On 29 April 2021, the German Constitutional Court (Bundesverfassungsgericht, “BVerfG”) published its decision on the constitutional challenge of the German Climate Protection Act (Klimaschutzgesetz “KSG”) of 24 March 2021, finding the KSG to be partially unconstitutional.

In this post, we will briefly describe the decision and analyse the potential impact of this decision on future German climate legislation and policy.

German constitutional court declares German Climate Protection Act unconstitutional

 

Background

The KSG was enacted in December 2019 with the purpose of aligning Germany's CO2 emission reduction efforts with the Paris Agreement goals.  The Paris Agreement's long term goal is to limit global warming to significantly below 2°C, ideally to 1.5°C, compared to pre-industrial emission levels.  In light of this target, Germany undertook to reduce its CO2 emissions to net zero by 2050 and the KSG imposed a gradual reduction of 55% by 2030 against the baseline year of 1990, to work towards this long-term goal.  Although the KSG specifies the annual emission reduction targets until 2030, it does not set forth any emission reduction targets post-2030 to achieve this long term net zero goal.  The KSG only stipulates that the German government shall issue a regulation in 2025 which will determine the applicable emission reduction targets.

The plaintiffs, which are mostly young people from Germany but also from Nepal and Bangladesh, challenged the KSG for its lack of ambition and urgency in reducing German CO2 emissions.  Specifically, the plaintiffs assert that the KSG encroaches on their right to life and physical integrity as protected by Art. 2(2) of the German Constitution (Grundgesetz GG), their right to property as protected by Art. 14 GG, and on their fundamental right to a future in dignity, as well as breaching the ecological minimum standard.

The Decision

The decision of the BVerfG reflects a paradigm shift of the court.  The court dismissed the constitutional challenge in relation to the emission reduction pathway until 2030, the BVerfG quashed the KSG provisions concerning the period after 2030.

First, the BVerfG recognised the standing of the natural persons to challenge the constitutionality of Germany's efforts to mitigate climate change.  The court found that a constitutional complaint aimed at the legislator's efforts to reduce CO2 emissions is admissible. Although the plaintiffs from Bangladesh and Nepal were explicitly included in this finding on standing the BVerfG did not clarify to what extent these plaintiffs could invoke German constitutional rights.  This ruling appears to depart from the German administrative courts' case law of denying standing where lawsuits are aimed at challenging the lack of ambition to reduce CO2 emissions by the German state. In 2019, a lawsuit by several farming families from different regions of Germany and Greenpeace against the German government for failure to meet its 2020 climate ambitions failed in the administrative court of Berlin on the grounds that the plaintiffs did not have legal standing to bring such a claim.

Secondly, on the merits of the case, the BVerfG found that the plaintiffs' fundamental rights were violated because the KSG pushed the required meaningful efforts to reduce CO2 emissions too far into the future.  Acknowledging that under the KSG Germany's remaining CO2 budget is limited if the goals of the Paris Agreement are to be achieved, the court found that the exercise of the plaintiffs' constitutionally protected freedoms will be seriously hampered if emission reduction efforts are unilaterally postponed to post- 2030.  Consequently, the German legislator was found to have failed to allocate the intertemporal burden of CO2 emissions reduction in an equitable manner to protect the exercise of fundamental freedoms in the future.

The BVerfG accepted the premise that the exercise of fundamental freedoms directly or indirectly leads to CO2 emissions and while these emissions irreversibly contribute to global warming the German legislator is obliged to take action to prevent climate change.  Since the budget for CO2 emissions is limited, the permission of present day CO2 emissions will encroach on the future exercise of fundamental freedoms by restricting the possibility of emitting greenhouse gases in the future.  While the exercise of fundamental freedoms must be decarbonised going forward in order to stop global warming, the court found that the disproportionate use of the remaining carbon budget in the period until 2030 will dramatically increase the risk of breaching fundamental freedoms after 2030. In the court's view, this is because a postponement approach to meaningful emission reductions will effectively reduce the time to smoothly adopt to a carbon neutral lifestyle.

The BVerfG stated that the KSG must meet two conditions, namely that (i) the exercise of fundamental freedoms today must comply with the objective requirement to protect the climate according to Art. 20a GG and (ii) that the KSG must distribute the burden equally between the present and the future.

Regarding the first condition, the court established that limiting the exercise of fundamental freedoms to protect the climate is acceptable. While the obligation to protect the climate does not trump every other constitutional right, particularly not fundamental rights, the court found that the "relative weight of the duty to protect the climate increases with the advancement of climate change".  Moreover, the BVerfG held that Germany's duty pursuant to Art. 20a GG of climate protection is not impacted by the fact that climate change is  a global phenomenon with no state being able to resolve it alone.  Rather, the court stated that based on the international dimension of climate change states are under a duty to disincentive non-compliance with emission reduction targets of other states by complying with their own targets.

The BVerfG stated that the protection of future freedom requires the transition to climate neutrality to be initiated in good time but found that the KSG disproportionately allocated the burden of emissions reductions to the time after 2030.  Thus, under the German constitution it is not acceptable to impose a light burden on the present generation, if this necessarily means that a future generation will have to radically reduce CO2 emissions in a shorter timeframe and with substantial consequential limitations on their exercise of fundamental freedoms.  Since the trajectory for reaching the goals of the Paris Agreement has already been determined, to be constitutional, current CO2 emission budgets and permits must take into account their impact on the future exercise of fundamental freedom.  As the burden to reduce CO2 emissions after 2030 will be significant, the resulting encroachment on the exercise of fundamental freedoms is only constitutional to the extent that it is accompanied by sufficient current efforts to mitigate the impact on future generations, implementing measures to transition to a carbon free lifestyle in a timely manner.

Therefore, the BVerfG required that the legislator transparently sets emission reduction targets, which provide sufficient guidance and incentives for future conduct.  According to the BVerfG, this explicitly includes clearly regulating the reduction milestones for the period after 2030 and allocating the emission budgets specifically enough to provide sufficient guidance going forward.  The German legislator must, therefore, rectify these defects until 2022.

Likely impact of the Decision

Pursuant to the BVerfG's judgment the German legislator is obliged to revisit the allocation of emission reductions to find a more equitable approach to burden sharing amongst generations. This will likely result in more ambitious emission reduction targets and related legislation, which will impact both the business community and the wider public at large. The German legislator has recognised the judgment and need for review of the KSG. On 5 May 2021, the German finance minister Olaf Scholz along with Svenja Schulze, the German environment minister, laid out a legislative proposal to cut emissions in Germany by 65% from 1990 levels by 2030. The proposal also includes a target of an 88% reduction of carbon emissions by 2040. The proposal could be ratified as early as next week if it obtains the relevant ministerial support.

In an international context it should be noted that this German judgment is just one of many recent climate related cases in Europe. With the Urgenda decision having been the first notable climate change ruling by the Dutch Supreme Court, climate change related complaints against states have also been brought in France and Norway.

The BVerfG decision is a first for Germany both substantively as well as from a communications perspective: In an unusual move, the BVerfG's published the press release on this judgment in English and French, a decision likely to be related to the media attention and international interest in these recent climate related challenges against states and suggests that the BVerfG intends to engage in broader dialogue on climate justice. Nevertheless, it should be noted that the BVerfG decision is based on German law and therefore like the Dutch Urgenda judgment will not have any precedent status before national courts in other countries.

Das Bundesverfassungsgericht erklärt das Klimaschutzgesetz (als in Teilen) verfassungswidrig

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat am 29. April 2021 mit seiner Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde gegen das Klimaschutzgesetz (KSG) vom 24. März 2021 das KSG für teilweise verfassungswidrig erklärt.

Mit diesem Beitrag möchten wir die wesentlichen Punkte der Entscheidung darstellen und die Auswirkungen der Entscheidung auf die zukünftige deutsche Klimagesetzgebung und -politik analysieren.

Hintergrund

Das im Dezember 2019 verabschiedete KSG diente vor allem dem Zweck die deutschen Bemühungen den CO2 Ausstoß zu senken an die Ziele des Pariser Klimaabkommens, die globale Erwärmung auf deutlich unter 2°C, idealerweise auf 1,5°C, im Vergleich zum vorindustriellen Emissionsniveau zu begrenzen, auszurichten. Zu Erreichung dieses Zieles sollen die CO2-Emissionen nach dem KSG bis 2050 auf null reduziert werden. Um auf dieses langfristige Ziel hinzuarbeiten, wurde im KSG durch die Festlegung von jährlichen Emissionsreduktionszielen eine schrittweise Reduktion von 55% bis 2030 gegenüber dem Basisjahr 1990 festgelegt. Darüber hinaus enthält das KSG allerdings keine konkreten Vorgaben für die Zeit nach dem Jahr 2030, sondern legt lediglich fest, dass die Bundesregierung im Jahr 2025 eine Verordnung zur Bestimmung der dann weiter geltenden Emissionsreduktionsziele erlassen soll.

Die vorwiegend jungen Kläger aus Deutschland, dem Nepal und Bangladesch rügten mit Ihrer Verfassungsbeschwerde, dass die Regelungen des KSG der Dringlichkeit der Reduzierung von deutschen CO2-Emissionen nicht gerecht werden und insgesamt zu wenig ambitioniert sind. Konkret machten sie geltend, dass das KSG in ihre durch Artikel 2 Absatz 2 Grundgesetz (GG) und Art. 14 GG garantierten Rechte auf Leben und körperliche Unversehrtheit und Eigentum, sowie in ihr Grundrecht auf eine menschenwürdige Zukunft eingreift und darüber hinaus auch einen Verstoß gegen den ökologischen Mindeststandard darstellt.

Die Entscheidung

Die Entscheidung des BVerfG stellt einen Paradigmenwechsel des Gerichts dar. Das Gericht wies den Teil der Verfassungsbeschwerde, der sich auf die Regelungen des KSG bis 2030 bezogen hatte, ab, hob aber die KSG-Regelungen für die Zeit nach 2030 auf.

Das BVerfG stellte zunächst fest, dass natürliche Personen, die sich gegen die Bemühungen des Gesetzgebers zur Reduzierung der CO2-Emissionen richten wollen, klagebefugt sind und die Verfassungsbeschwerde im Übrigen auch zulässig ist. Obwohl die Kläger aus Bangladesch und Nepal ausdrücklich in die Feststellung des BVerfG zur Klagebefugnis einbezogen wurden, hat das Gericht nicht dazu Stellungsbezogen, inwieweit sich diese Kläger auf deutsche Verfassungsrechte berufen können. Diese Entscheidung weicht insofern von der Rechtsprechung der deutschen Verwaltungsgerichte ab, als diese in ähnlichen gelagerten Fällen, in denen der mangelnde Ehrgeiz des deutschen Staates zur Reduzierung der CO2-Emissionen beanstandet wurde, bisher eine Klagebefugnis verneinten. So scheiterte beispielsweise im Jahr 2019 eine Klage von mehreren Bauernfamilien aus verschiedenen Regionen Deutschlands und Greenpeace gegen die deutsche Regierung wegen Nichterfüllung der Klimaziele für 2020 vor dem Verwaltungsgericht Berlin mit der Begründung, dass die Kläger nicht klagebefugt seien.

Des Weiteren stellte das BVerfG fest, dass die Kläger in ihren Grundrechten verletzt werden, weil das KSG die geforderten sinnvollen Maßnahmen zur Reduzierung der CO2-Emissionen zu weit in die Zukunft verschiebt.  Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass das verbleibende CO2-Budget Deutschlands in Hinblick auf die Erfüllung der Ziele des Pariser Klimaabkommens begrenzt ist, stellte das Gericht fest, dass die Ausübung der verfassungsrechtlich geschützten Freiheitsrechte der jungen Kläger ernsthaft behindert werden, wenn die Emissionsreduktionsbemühungen einseitig auf die Zeit nach 2030 verschoben werden.  Dieser Feststellung folgend hat das Gericht erklärt, dass der Gesetzgeber es versäumt hat, die für die zukünftige Ausübung der Grundfreiheiten entstehenden Lasten durch die erforderlichen CO2-Emissionsreduktion in gerechterweise Weise zu verteilen.

Das BVerfG geht davon aus, dass die Ausübung der grundrechtlich garantierten Freiheiten unmittelbar oder mittelbar zu CO2-Emissionen führt und diese Emissionen irreversibel zur Erderwärmung beitragen. Da das CO2-Budget jedoch begrenzt ist, stellt eine heutige Erlaubnis Treibhausgase emittieren zu dürfen gleichzeitig eine Begrenzung der Freiheitsrechte für die künftige Generation dar, in dem für diese die Möglichkeit CO2 emittieren zu dürfen begrenzt wird. Daraus ergibt sich für das Gericht die Konsequenz, dass der Gesetzgeber verpflichtet ist, Maßnahmen zu ergreifen, um den Klimawandel zu verhindern. Um die globale Erwärmung zu stoppen sei zwar langfristig dafür zu sorgen, dass bei der Ausübung der grundrechtlich garantierten Freiheitsrechte weniger CO2 emittiert wird, eine unverhältnismäßige Nutzung des verbleibenden Kohlenstoffbudgets im Zeitraum bis 2030 aber schon jetzt das Risiko einer Verletzung der Freiheitsrechte nach 2030 dramatisch erhöht.  Nach Ansicht des Gerichts liegt dies daran, dass der Ansatz sinnvolle Emissionsreduzierungen aufzuschieben, die Zeit, die für eine reibungslose Umstellung auf einen kohlenstoffneutralen Lebensstil verbleibt, faktisch verkürzt.

Das BVerfG stellte fest, dass das KSG zwei Voraussetzungen erfüllen muss, zum einen (i), dass Einschränkungen der Grundrechtsausübung mit dem objektiven Gebot des Klimaschutzes nach Art. 20a GG vereinbar sein müssen und zum anderen (ii), dass das KSG eine gleichmäßige Lastenverteilung zwischen Gegenwart und Zukunft vornehmen muss.

Hinsichtlich der ersten Bedingung stellte das Gericht fest, dass eine Einschränkung der Ausübung der Freiheitsrechte zum Schutz des Klimas zulässig ist. Zwar übertrumpft die Verpflichtung zum Klimaschutz nicht jedes andere Verfassungsrecht, insbesondere nicht die Grundrechte, jedoch stellte das Gericht auch fest, dass "das relative Gewicht des Klimaschutzgebots in der Abwägung bei fortschreitendem Klimawandel weiter zu" nimmt.  Zudem befand das BVerfG, dass die Pflicht Deutschlands aus Art. 20a GG zum Schutz des Klimas nicht dadurch berührt wird, dass der Klimawandel ein globales Phänomen ist, das kein Staat allein bewältigen kann. Vielmehr führte das Gericht aus, dass die Staaten aufgrund der internationalen Dimension des Klimawandels verpflichtet sind, die Nichteinhaltung von Emissionsreduktionszielen anderer Staaten durch die Einhaltung ihrer eigenen Ziele zu verhindern.

Das BVerfG erklärte weiter, dass der Schutz der künftigen Freiheit es gebietet, den Übergang zur Klimaneutralität rechtzeitig einzuleiten, befand aber, dass das KSG die Last der Emissionsreduktion unverhältnismäßig auf die Zeit nach 2030 verteilt.  So sei es nach dem Grundgesetz nicht hinnehmbar, die heutige Generation zu entlasten, wenn dies zwangsläufig bedeutet, dass die zukünftige Generation ihre CO2-Emissionen in einem deutlich kürzeren Zeitrahmen, mit erheblichen Folgebeschränkungen bei der Ausübung von Freiheitsrechten, drastisch reduzieren müsse. Da der Fahrplan zur Erreichung der Ziele des Pariser Abkommens bereits festgelegt ist, müssen die derzeitigen CO2-Emissionsbudgets und -genehmigungen, um verfassungsgemäß zu sein, ihre Auswirkungen auf die künftige Ausübung der grundrechtlich garantieren Freiheitsrechte berücksichtigen.  Da die Belastung, die mit der Reduzierung der CO2-Emissionen nach 2030 einhergeht, erheblich sein wird, ist der daraus resultierende Eingriff in die Ausübung der Grundrechte nur dann verfassungsgemäß, wenn er mit ausreichenden Anstrengungen zur Abmilderung der Auswirkungen auf künftige Generationen durch die Umsetzung von Maßnahmen zum rechtzeitigen Übergang zu einem kohlenstofffreien Lebensstil, verbunden ist.

Das BVerfG verlangt daher, dass der Gesetzgeber in transparenter Weise Emissionsreduktionsziele festlegt, die hinreichend Orientierung und Anreize für künftiges Verhalten bieten.  Dazu gehört laut BVerfG ausdrücklich, die Reduktionsschritte für die Zeit nach 2030 klar zu regeln und die Emissionsbudgets so konkret zuzuordnen, dass sie eine ausreichende Orientierung für die Zukunft bieten.  Der deutsche Gesetzgeber muss diese Mängel bis 2022 beseitigen.

Voraussichtliche Auswirkungen der Entscheidung

Nach dem Urteil des BVerfG ist der deutsche Gesetzgeber verpflichtet, die Zuteilung von Emissionsminderungen zu überdenken und einen gerechteren Ansatz zur Lastenverteilung zwischen den Generationen zu finden. Dies wird aller Voraussicht nach zu ehrgeizigeren Emissionsreduktionszielen und damit verbundenen Gesetzen führen. Somit ist auch zu erwarten, dass das BVerfG Urteil Auswirkungen auf die Wirtschaft und auf die breite Öffentlichkeit haben wird. Der Gesetzgeber hat das Urteil und die Notwendigkeit einer Überprüfung des KSG bereits anerkannt. So hat der Finanzminister Olaf Scholz zusammen mit Umweltministerin, Svenja Schulze schon am 5. Mai 2021 einen Gesetzesvorschlag vorgelegt, der vorsieht, die Emissionen in Deutschland bis 2030 um 65 % gegenüber 1990 zu senken. Der Vorschlag beinhaltet auch das Ziel, die Kohlenstoffemissionen bis 2040 um 88% zu reduzieren. Dieser Vorschlag könnte bereits in der kommenden Woche ratifiziert werden, wenn er die entsprechende Unterstützung der Ministerien erhält.

Betrachtet man das Urteil im internationalen Kontext, so reiht es sich ein in eine Reihe von aktuellen klimarelevanten Fällen in Europa. Die Urgenda-Entscheidung des niederländischen Obersten Gerichtshofs war eines der ersten bemerkenswerten Klimawandel-Urteile, wobei auch in Frankreich und Norwegen klimarelevante Klagen gegen Staaten eingereicht wurden.

Die Entscheidung des BVerfG ist sowohl inhaltlich als auch kommunikativ eine Besonderheit: In einem ungewöhnlichen Schritt hat das BVerfG die Pressemitteilung zu diesem Urteil in englischer und französischer Sprache veröffentlicht, eine Entscheidung, die wahrscheinlich mit der Medienaufmerksamkeit und dem internationalen Interesse an diesen jüngsten klimabezogenen Klagen gegen Staaten zusammenhängt und darauf hindeutet, dass das BVerfG beabsichtigt, einen breiteren Dialog über Klimagerechtigkeit zu führen. Dennoch ist zu beachten, dass die Entscheidung des BVerfG auf deutschem Recht basiert und daher wie das niederländische Urgenda-Urteil keinen Präzedenzfallstatus vor nationalen Gerichten in anderen Ländern haben wird.

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